Süddeutsche Zeitung 29.5.2001 Süssmuth-Kommission - 20.000 Einwanderer jährlich Die von Innenminister Otto Schily eingesetzte Einwanderungskommission schlägt vor, jährlich bis zu 20.000 qualifizierte Zuwanderer eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis in Deutschland zu geben. Weitere 20.000 sollen bei nachweisbarem Fachkräftemangel vorübergehend ins Land kommen dürfen. Die Kommissions-Vorsitzende Rita Süssmuth (CDU) spricht zwar nur von "Vorarbeiten". Doch der 272 Seiten lange Bericht der von der früheren Bundestagspräsidentin geleiteten Zuwanderungskommission der Bundesregierung sorgte bereits für Aufsehen. SPD-Generalsekretär Franz Müntefering hofft bereits auf eine parteiübergreifende Lösung. Jährlicher Zuwanderungsplan Mit einem jährlichen Zuwanderungsplan soll die Zuwanderung verwaltet werden. Der Plan soll Obergrenzen für befristete und dauerhafte Zuwanderung festlegen. "Die Kommission empfiehlt, die Ziele von Zuwanderung klar zu definieren. Eine Höchstgrenze für die jährliche Nettozuwanderung festzulegen, stellt kein geeignetes Steuerungsinstrument dar. Die Festlegung von Obergrenzen ist nur im Bereich der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung sachgerecht. Eine Gesamtstrategie für Zuwanderung muss gleichwohl auch die Bereiche umfassen, in denen eine zahlenmäßige Begrenzung nicht möglich ist. Die Kommission empfiehlt, die mittelfristige Zielplanung der Zuwanderung an demografischen und gesellschaftlichen Entwicklungen, der Lage der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes sowie am sonstigen Zuwanderungsgeschehen auszurichten. Ein jährlich zu erstellender Zuwanderungsplan dient der Verwaltung als Handlungsgrundlage. Dieser nennt Obergrenzen für befristete und dauerhafte Zuwanderung im Bereich der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung für das kommende Jahr. Der jährliche Zuwanderungsplan sollte in der Form einer Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung von Bundestag und Bundesrat erstellt werden. Die Bundesregierung sollte bei ihrem Vorschlag von Empfehlungen eines neu zu schaffenden "Zuwanderungsrates" ausgehen, der einen gesellschaftlichen Konsens über die Frage der weiteren Zuwanderung vorbereitet. Der "Zuwanderungsrat", dem Vertreter der wichtigsten gesellschaftlichen Gruppierungen angehören, kann auch weitere Empfehlungen zur Änderung rechtlicher und tatsächlicher Rahmenbedingungen für Zuwanderung geben. Ein neues Gesetz stünde am Anfang nicht am Ende eines langjährigen Umgestaltungsprozesses. Es kann nicht sofort den Bestand der auf viele Gesetze und Verordnungen verstreuten Einzelregelungen inkorporieren. Deshalb bleibt ein Zuwanderungs- und Integrationsgesetz - zunächst - "unvollkommen". Parallel zu einem neuen Gesetz müssen Vereinfachungen, Rechtsbereinigungen und Anpassungen in vorhandenen Gesetzen stattfinden. Ein Zuwanderungs- und Integrationsgesetz und Reformen "alter" Gesetze - beides zusammen stellt die Antwort des Gesetzgebers auf den neuen politischen Ansatz dar. Die Kommission empfiehlt die Schaffung eines Zuwanderungs- und Integrationsgesetzes des Bundes (alternativ: getrennte Gesetze). Sie ist der Überzeugung, dass bestehende Gesetze sich nicht dazu eignen, den Paradigmenwechsel und die Grundentscheidungen einer neuen Zuwanderungspolitik zu verankern. Das neue Gesetz sollte unter anderem die gesamte Arbeitsmigration regeln und den integrationspolitischen Rahmen setzen. Das die Zuwanderungspolitik der Vergangenheit kennzeichnende Fehlen eines ganzheitlichen Ansatzes beziehungsweise einer schlüssigen Gesamtkonzeption findet seine Entsprechung in einer stark fragmentierten Behördenlandschaft. Es gibt nicht nur eine Vielzahl von Regeln, sondern auch eine Vielzahl von Akteuren. Abhilfe kann nach Auffassung der Kommission vor allem die Einrichtung einer neuen Bundesbehörde schaffen - des "Bundesamtes für Zuwanderung und Integration" (BZI). Aufgaben und Arbeitsweise dieser Behörde sollen die in der Praxis untrennbare und in der Politik sinnvollerweise vorzunehmende Verknüpfung der Bereiche Zuwanderung und Integration widerspiegeln." Verfahren sollen verkürzt werden In der Asyl- und Flüchtlingspolitik schlägt die Süssmuth-Kommission verkürzte und somit humanere Asylverfahren vor. "Ausgangspunkt und Kernstück einer solchen Politik ist ein an humanitären Grundsätzen ausgerichteter, umfassender Schutz für alle, die ihn benötigen. Dazu gehören auch faire Verfahrensregelungen, die eine zügige Entscheidung über das Schutzbegehren ermöglichen. Ein eingeschränkter nur für bestimmte Personengruppen geltender Schutz steht diesem Ziel ebenso entgegen, wie Verfahren, die den Schutzsuchenden über längere Zeit über seine weiteres Schicksal im Unklaren lassen. Eine effektive Flüchtlingspolitik hängt aber nicht nur von rechtlichen und verfahrensmäßigen Rahmenbedingungen ab, sie muss auch die Aufnahmebereitschaft und -fähigkeit der einheimischen Bevölkerung gebührend berücksichtigen. Flüchtlingsschutz kann nur mit der Aufnahmegesellschaft, nicht gegen sie verwirklicht werden. Für einen effektiven Flüchtlingsschutz ist es deshalb unabdingbar, Vorkehrungen gegen Asylmissbrauch zu treffen, Voraussetzungen für effiziente Aufnahmeverfahren zu schaffen und sicherzustellen, dass nach einem negativen Verfahrensausgang eine Rückkehr ins Herkunftland Erfolg. Nach Überzeugung der Kommission ist wirkungsvoller Flüchtlingsschutz nur im Konsens möglich - Flüchtlingspolitik muss die Bedürfnisse aller Beteiligten hinreichend berücksichtigen. Dies gilt vor allem für die Notwendigkeit, eine lange Verfahrensdauer zu vermeiden. Asylverfahren, die sich über mehrere Jahre hinziehen, sind inhuman. Sie widersprechen nicht nur den Interessen der Aufnahmegesellschaft, die die damit verbundenen Lasten zu tragen hat, sondern auch den vitalen Interessen der Schutzbedürftigen und ihrer Familien. Ziel muss es sein, dass das Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt und das anschließende verwaltungsgerichtliche Verfahren in der Masse der Fälle innerhalb eines Jahres durchgeführt wird. Die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen ist eine gesamtstaatliche Aufgabe. Die damit verbundenen Kosten sollten daher auch von Bund und Ländern gemeinsam im Sinne einer Lastenteilung getragen werden. Der vorübergehende Schutz ist auf höchstens zwei Jahre zu befristen. Die aufgenommenen Bürgerkriegsflüchtlinge sollen Zugang zum Asylverfahren bekommen; der Zugang zum Asylverfahren muss spätestens nach Beendigung des vorübergehenden Schutzes möglich sein; eine Aussetzung von Asylverfahren über das Ende des vorübergehenden Schutzes hinaus ist nicht möglich. Familienzusammenführung wird bestimmten Angehörigen gewährt, wenn die Familie auf der Flucht getrennt wird Die Bürgerkriegsflüchtlinge ist die Ausübung einer Erwerbstätigkeit unter den gleichen Bedingungen wie Konventionsflüchtlingen zu gewähren. Die Lastenteilung durch Verteilung der Aufzunehmenden erfolgt nach dem Prinzip der doppelten Freiwilligkeit, d. h. der Staat muss zur Aufnahme des Vertriebenen bereit sein und umgekehrt muss der Vertriebene bereit sein, in diesen Staat einzureisen. Eine Quotenregelung ist bei der Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen dagegen nicht vorgesehen. Die Kommission erachtet es zur Bewältigung zukünftiger Krisensituationen für unerlässlich, dass auf europäischer Ebene die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen solidarisch erfolgt. Der Richtlinienvorschlag der EG-Kommission über Mindestnormen für vorübergehenden Schutz ist ein erster wichtiger Schritt auf dem Weg zu diesem Ziel. Die Kommission knüpft an den anstehenden Rechtsakt die Erwartung, dass er Regelungen schafft, die eine ausgewogene Aufnahme von Flüchtlingen im Sinne einer Lastenteilung sicherstellen. Familiennachzug Die auf dem Wege des Familiennachzugs einreisenden Personen bilden neben Asylbewerbern und Spätaussiedlern die quantitativ bedeutendste Zuwanderungsgruppe. Nach Auffassung der Kommission sollten Rechtsansprüche auf die Kernfamilie beschränkt, der Nachzug sonstiger Familienangehöriger hingegen nach Ermessen entschieden und damit flexibel gestaltet werden. Dies würde auch eine Einbeziehung entfernterer Verwandter ermöglichen, die nach dem Richtlinienvorschlag selbst bei Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte vom Familiennachzug ausgeschlossen wären. Für einen Rechtsanspruch sollte des weiteren eine dauerhafte Aufenthaltsperspektive vorgesehen werden, da nur in diesen Fällen eine gewollte Verfestigung des Aufenthalts im Familienverband als Regenfall zugrunde gelegt werden kann. Nach Auffassung der Kommission sollte eine Anhebung des Kindernachzugsalters grundlegend überprüft werden. Hierbei erscheint auch eine Differenzierung zwischen einer unmittelbaren Einreise im Familienverband einerseits und Fällen des tatsächlichen Nachzugs andererseits durchaus bedenkenswert." Wer viele Punkte hat, darf kommen Die Kommission empfiehlt, die dauerhaften Zuwanderer nach einem bundeseinheitlichen Punktesystem auszuwählen. Die Bewerber müssen eine bestimmte Mindestpunktzahl erreichen, die eine positive Integrationsprognose erlaubt. "Aus den über dieser Mindestpunktzahl liegenden Bewerbungen sollen weltweit die Bewerber mit den höchsten Punktzahlen ausgewählt werden. Beispiele für eine Punktebewertung: Maximum: 100 Punkte Alter (1 Punkt für jedes Lebensjahr unter 45), jedoch maximal 20 Punkte. Höchster erreichter Ausbildungsabschluss bis 30 Punkte. Hochschul- oder Fachhochschulabschluss: 20 Punkte Qualifizierter Berufsabschluss je nach Ausbildungsdauer: 5 bis 20 Punkte Bonuspunkte (bis 10 Punkte): Besondere Nachfrage des Ausbildungsabschlusses am Arbeitsmarkt Abschluss nach deutschem Bildungssystem Promotion Abschluss von einer besonders renommierten Ausbildungseinrichtung Berufserfahrung und Zusatzqualifikation bis 15 Punkte: Erfahrung im erlernten Beruf (maximal 5 Jahre) (bis 10 Punkte) EDV-Kenntnisse Fremdsprachenkenntnisse (Drittsprachen) Führungserfahrung Gute Deutschkenntnisse bis 20 P. Weitere Kriterien für gute Anpassungsfähigkeit (bis 15 Punkte): Qualifikation des Ehepartners (bis 5 Punkte) Pro Kind 2 Punkte (max. 5 Punkte) 5 Punkte für Arbeitsplatz(angebot) (ohne indiv. Arbeitsmarktprüfung) Bis 5 Punkte für frühere oder derzeitige Aufenthalte in Deutschland Eventuell: Wachsender Punktebonus für Personen aus EU-Beitrittsländern bis zur vollen Verwirklichung der Freiheiten des Binnenmarktes. Das Höchstalter der Bewerber soll bei 45 Jahren liegen. Es muss eine gesundheitliche Eignung bestehen, wobei die Nachweispflicht möglicherweise auf die Feststellung ansteckender Krankheiten reduziert werden kann. Auch klassische Einwanderungsländer schreiben eine Gesundheitsprüfung zwingend vor. Ferner ist ein "guter Leumund" Antragsvoraussetzung. Für die Bewertung heranzuziehen wäre - sofern erhältlich - ein polizeiliches Führungszeugnis, aber auch einschlägige Informationen insbesondere durch die deutschen Auslandsvertretungen. Der Zuwanderer muss nachweisen, dass er in der Anfangszeit seinen Lebensunterhalt bestreiten kann. Dies kann durch eigene Mittel, eine Bürgschaft oder ein konkretes Arbeitsplatzangebot nachgewiesen werden. Der Bewerber muss eine qualifizierte Berufsausbildung glaubhaft machen. Hierdurch werden die Behörden von der aufwändigen Punktebewertung aussichtsloser Bewerbungen freigehalten. Bei chancenlosen Antragstellern werden keine falschen Hoffnungen geweckt. Die Berufserfahrung zusätzlich zu einer Ausbildung sollte keine zwingende Voraussetzung für den Zuwanderungsantrag sein. Hat der Bewerber Berufserfahrung, wird sie im Punktesystem angemessen berücksichtigt. Deutschkenntnissen kommt für die Integration in den Arbeitsmarkt und die Gesellschaft eine Schlüsselstellung zu. Gleichwohl sollten mit Blick auf die geringe Verbreitung der deutschen Sprache im Ausland und die mangelhaften Möglichkeiten, diese zu erwerben, Deutschkenntnisse keine zwingende Voraussetzung für den Zuwanderungsantrag sein. Die Kommission schlägt vor, von Personen ohne Deutschgrundkenntnisse, die sich für die Zuwanderung nach dem Punktsystem qualifiziert haben, vor der Einreise zu verlangen, einen Grundkurs in deutscher Sprache zu belegen. Die Kommission empfiehlt, Zuwanderern, die sich befristet in Deutschland aufhalten, eine Bewerbung für die dauerhafte Zuwanderung über das Punktesystem zu ermöglichen. Um zu gewährleisten, dass im Rahmen der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung nur diejenigen ein Daueraufenthaltsrecht erhalten, die sich erfolgreich in Gesellschaft und Arbeitsmarkt integriert haben, soll es über die Wege der arbeitsmarktorientierten Zuwanderung keine Möglichkeit der Aufenthaltsverfestigung für Mangelfachkräfte und Zuwanderer geben, die zu Ausbildungszwecken nach Deutschland gekommen sind. Diese Regelung zielt in erster Linie auf Menschen ab, die im Rahmen des neuen Systems der arbeitsmarkt- und ausbildungsbezogenen Zuwanderung auf befristeter Basis nach Deutschland gekommen sind und dann gerne bleiben möchten. Asylsuchende sollen vom Inland aus über das Punktesystem keinen Zugang zum Statuswechsel haben. Bereits ausgereiste Personen sollen jedoch das Recht haben, vom Ausland aus eine andere Zuwanderungsmöglichkeit zu wählen. Die Kommission empfiehlt, zur Behebung akuter Engpässe auf dem Arbeitsmarkt im Rahmen eines Kontingents von zunächst 20.000 Personen eine auf bis zu fünf Jahre befristete Zuwanderung von Arbeitskräften zu ermöglichen. Voraussetzung ist ein Arbeitsplatzangebot und ein tatsächlicher Mangel an Arbeitskräften. Die Kommission legt ihr besonderes Augenmerk darauf, dass eine Zuwanderung von Engpassarbeitskräften nur dann möglich ist, wenn am deutschen und europäischen Arbeitsmarkt faktisch keine bevorrechtigte Arbeitskraft zur Verfügung steht. Die Kommission empfiehlt, in allen arbeitsmarktorientierten Zuwanderungsverfahren jeweils eine Behörde zu installieren, die das Verfahren federführend koordiniert und beschleunigt. Bei der dauerhaften Zuwanderung sollte dies das neue Bundesamt für Zuwanderung und Integration sein. Bei der befristeten Zuwanderung sollte die Koordination bei der Bundesanstalt für Arbeit liegen, weil bei dieser Zuwanderungskategorie die Prüfung der aktuellen Lage des Arbeismarktes im Mittelpunkt des Verfahrens steht. Die Kommission empfiehlt, Zuwanderern mit der Perspektive eines dauerhaften Aufenthalts aus wirtschaftlichen und integrationspolitischen Gründen einen sofortigen unbeschränkten Arbeitsmarktzugang zu gewähren. Bei anderern Zuwanderern sollten Beschränkungen des Arbeitsmarktzugangs aufrecht erhalten werden, um Sogeffekte zu vermeiden."